SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 17 de septiembre de 2002
«Contratos
públicos de servicios en el sector de los transportes –Directivas
92/50/CEE y 93/38/CEE– Ayuntamiento adjudicador que organiza
los servicios de transportes en autobús, una de cuyas entidades vinculadas,
económicamente independiente, participa como licitadora –Consideración de
criterios relativos a la protección del medio ambiente para determinar la oferta
más ventajosa económicamente– Procedencia cuando la entidad municipal licitadora
cumple más fácilmente dichos criterios».
En
el asunto C-513/1999,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo
al artículo 234
CE ( RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695) , por el Korkein
hallinto-oikeus (Finlandia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante
dicho órgano jurisdiccional entre
Concordia Bus Finland Oy Ab, antes Stagecoach Finland Oy Ab,
y
Helsingin kaupunki,
HKL-Bussiliikenne,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 2, apartados
1, letra a), 2, letra c), y 4, así como 34, apartado 1, de la
Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2561) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las
telecomunicaciones (DO L 199, p. 84), modificada por el
Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la
República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los
Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea ( LCEur 1994, 2752)
(DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1), y del artículo 36,
apartado 1, de la
Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 ( LCEur 1992,
2431) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el señor G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente, el señor P. Jann y
la señora F. Macken, Presidentes de Sala, y los Sres. C. Gulmann, D.A.O. Edward,
A. La Pergola, M. Wathelet, R. Schintgen y V. Skouris (Ponente), Jueces;
Abogado General: señor J. Mischo;
Secretario: señor H. von Holstein, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
–en
nombre de Concordia Bus Finland Oy Ab, por el señor M. Heinonen, oikeustieteen
kandidaatti;
–en
nombre de Helsingin kaupunki, por la señora A.-L. Salo-Halinen, en calidad de
agente;
–en
nombre del Gobierno finlandés, por la señora T. Pynnä, en calidad de
agente;
–en
nombre del Gobierno helénico, por las Sras. don Tsagkaraki y K. Grigoriou, en
calidad de agentes;
–en
nombre del Gobierno neerlandés, por el señor M.A. Fierstra, en calidad de
agente;
–en
nombre del Gobierno austriaco, por la señora C. Pesendorfer, en calidad de
agente;
–en
nombre del Gobierno sueco, por el señor A. Kruse, en calidad de agente;
–en
nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el señor M. Nolin, en
calidad de agente, asistido por Me E. Savia, avocat;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Concordia Bus Finland Oy Ab, representada por
el señor M. Savola, asianajaja; de Helsingin kaupunki, representada por la
señora A.-L. Salo-Halinen; del Gobierno finlandés, representado por la señora T.
Pynnä; del Gobierno helénico, representado por la señora K. Grigoriou; del
Gobierno austriaco, representado por la señora M. Winkler, en calidad de agente;
del Gobierno sueco, representado por el señor A. Kruse; del Gobierno del Reino
Unido, representado por el señor R. Williams, Barrister, y de la Comisión,
representada por el señor M. Nolin, asistido por Me E. Savia, expuestas en la
vista de 9 de octubre de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
13 de diciembre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante resolución de 17 de diciembre de 1999, recibida en el Tribunal de
Justicia el 28 de diciembre siguiente, el Korkein hallinto-oikeus planteó, con
arreglo al artículo 234
CE ( RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695) , tres cuestiones
prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 2, apartados 1, letra a),
2, letra c), y 4, así como 34, apartado 1, de la
Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2561) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las
telecomunicaciones (DO L 199, p. 84), modificada por el Acta relativa a las
condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia
y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los
Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea ( LCEur 1994, 2752)
(DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva
93/38»), y del artículo 36, apartado 1, de la
Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 ( LCEur 1992,
2431) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1).
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Concordia Bus
Finland Oy Ab (en lo sucesivo, «Concordia») frente a Helsingin kaupunki (Ciudad
de Helsinki) y la empresa HKL-Bussiliikenne (en lo sucesivo, «HKL»), acerca de
la validez de una decisión de la liikepalvelulautakunta (comisión de servicios
comerciales) de la Ciudad de Helsinki sobre la adjudicación del contrato
relativo a la gestión de una línea de la red de autobuses urbanos de esta última
a HKL.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Directiva 92/50
3
El artículo 1 de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) dispone:
«A
efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
contratos públicos de servicios : los contratos a título oneroso
celebrados por escrito entre un prestador de servicios y una entidad
adjudicadora, con exclusión de los siguientes:
[...]
ii) los contratos públicos celebrados en los ámbitos mencionados en los
artículos 2, 7, 8 y 9 de la
Directiva 90/531/CEE ( LCEur 1990, 1171) y los contratos
públicos que cumplan las condiciones establecidas en el apartado 2 del artículo
6 de dicha Directiva;
[...]».
4
El artículo 36 de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) , con la rúbrica «Criterios de
adjudicación del contrato», es del siguiente tenor literal:
«1. Sin
perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas
nacionales vigentes en materia de remuneración de determinados servicios, los
criterios en que se basarán las entidades adjudicadoras para la adjudicación de
los contratos podrán ser los siguientes:
a) cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa,
distintos criterios que variarán en función del contrato: por ejemplo, la
calidad, la perfección técnica, las características estéticas y funcionales, la
asistencia y el servicio técnico, la fecha de entrega, el plazo de entrega o de
ejecución, el precio;
b) únicamente el precio más bajo.
2. Cuando el contrato deba adjudicarse a la oferta económicamente más ventajosa,
las entidades adjudicadoras mencionarán, en el pliego de condiciones o en el
anuncio de licitación, los criterios de adjudicación que vayan a aplicar, cuando
resulte posible en orden decreciente de importancia atribuida».
Directiva
93/38
5
La
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) establece en su artículo
2:
«1. La
presente Directiva se aplicará a las entidades contratantes que:
a) sean poderes públicos o empresas públicas y realicen alguna de las
actividades contempladas en el apartado 2;
b) sin ser poderes públicos ni empresas públicas, ejerzan, entre sus
actividades, alguna de las contempladas en el apartado 2 o varias de estas
actividades y gocen de derechos especiales o exclusivos concedidos por una
autoridad competente de un Estado miembro.
2. Las actividades que se incluyen en el ámbito de aplicación de la presente
Directiva son las siguientes:
[...]
c) la explotación de redes que presten un servicio público en el campo del
transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o
cable.
En cuanto a los servicios de transporte, se considera que existe una red cuando
el servicio se presta con arreglo a las condiciones establecidas por una
autoridad competente de un Estado miembro, tales como las condiciones relativas
a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del
servicio;
[...]
4. suministro al público de un servicio de transporte en autobús no se
considerará como una actividad con arreglo a la definición de la letra c) del
apartado 2, cuando otras entidades puedan prestar libremente dicho servicio,
bien con carácter general o bien en una zona geográfica determinada, en las
mismas condiciones que las entidades contratantes.
[...]».
6
A tenor del artículo 34 de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) :
«1. Sin
perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas
nacionales relativas a la remuneración de determinados servicios, los criterios
en que se basarán las entidades contratantes para adjudicar los contratos
serán:
a) cuando la adjudicación se haga a la oferta económicamente más ventajosa,
diversos criterios variables según el contrato en cuestión: por ejemplo, fecha
de entrega o de ejecución, coste de utilización, rentabilidad, calidad,
características estéticas y funcionales, calidad técnica, servicio postventa y
asistencia técnica, compromiso en materia de piezas de recambio, seguridad en el
suministro y el precio;
b) o bien solamente el precio más bajo.
2. El caso previsto en la letra a) del apartado 1, las entidades contratantes
harán constar en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación, todos
los criterios de adjudicación que tienen previsto aplicar, de ser posible en
orden de importancia decreciente.
[...]».
7
El artículo 45, apartados 3 y 4, de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) establece:
«3. La
Directiva 90/531/CEE ( LCEur 1990, 1171) dejará de surtir
efecto a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva por
los Estados miembros y ello sin perjuicio de las obligaciones de los Estados
miembros respecto de los plazos señalados en el artículo 37 de dicha
Directiva.
4. Las referencias hechas a la Directiva 90/531/CEE se entenderán
hechas a la presente Directiva».
Normativa
nacional
8
El ordenamiento jurídico de Finlandia se adaptó a las
Directivas 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y
93/38 ( LCEur 1993, 2561) , mediante la julkisista hankinnoista
annettu laki (Ley sobre la contratación pública) 1505/1992, en su versión
modificada por las Leyes 1523/1994 y 725/1995 (en lo sucesivo, «Ley
1505/1992»).
9
En virtud del artículo 1, apartado 1, de la Ley 1505/1992, las autoridades
nacionales y municipales, así como las demás entidades adjudicadoras a que se
refiere dicha Ley, están obligadas a cumplir las disposiciones de la Ley para
organizar una licitación y garantizar a los participantes un trato igual y no
discriminatorio.
10
Según el artículo 2 de la Ley 1505/1992, las entidades adjudicadoras son,
entre otras, las autoridades municipales.
11
El artículo 7, apartado 1, de la Ley 1505/1992, dispone, por una parte, que
la compra debe realizarse en las condiciones más ventajosas posibles y, por
otra, que debe aprobarse la oferta más barata o la más ventajosa desde el punto
de vista económico global.
12
Los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en Finlandia se regulan
de manera más detallada en los Decretos 243/1995, sobre los contratos
públicos de bienes y de servicios y los contratos públicos de obras por un
importe global superior a un límite determinado, y 567/1994, sobre los
contratos públicos de las entidades locales en los sectores del agua, de la
energía, de los transportes y de las telecomunicaciones superiores a un límite
determinado, en su versión modificada por el Decreto 244/1995 (en lo
sucesivo, «Decreto 567/1994»).
13
El artículo 4, apartado 1, del Decreto 243/1995 excluye de su ámbito de
aplicación los contratos a los que se aplique el Decreto 567/1994. El
artículo 1, apartado 10, del Decreto 567/1994 excluye de su ámbito de
aplicación los contratos a los que se aplique el Decreto 243/1995.
14
El artículo 43 del Decreto 243/1995 dispone:
«1. La
entidad adjudicadora deberá aceptar ya sea la oferta que, con arreglo a los
criterios de apreciación del contrato propuesto, sea globalmente la más
favorable desde el punto de vista económico, o bien la oferta menos cara. Los
criterios de apreciación económica global pueden ser, por ejemplo, el precio, el
plazo de entrega o de producción, los gastos de funcionamiento, la calidad, los
costes previsibles durante el ciclo de vida del bien, las características
estéticas o funcionales, las ventajas técnicas, los servicios de mantenimiento,
la seguridad de abastecimiento, la asistencia técnica y las consideraciones
medioambientales.
[...]».
15
Asimismo, el artículo 21, apartado 1, del Decreto 567/1994 prevé que la
entidad adjudicadora debe elegir, entre todas las ofertas, la más interesante
desde el punto de vista económico global, en función de los criterios de
apreciación de los bienes, de los servicios o del contrato propuesto, o de la
oferta menos cara. Los criterios de apreciación utilizados para la valoración
económica global pueden ser, por ejemplo, el precio, el plazo de entrega, los
gastos de funcionamiento, los costes previsibles durante el ciclo de vida del
bien, la calidad, las características ecológicas, estéticas o funcionales, las
ventajas técnicas, los servicios de mantenimiento y la asistencia
técnica.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Organización de los servicios de transporte en autobús en la Ciudad de
Helsinki
16
De la resolución de remisión se desprende que, el 27 de agosto de 1997, el
ayuntamiento de Helsinki decidió someter progresivamente a licitación toda la
red de autobuses urbanos de la Ciudad de Helsinki, de forma que la primera línea
adjudicada comenzara a funcionar al iniciarse el servicio de otoño del año
1998.
17
En virtud de la normativa relativa a los transportes colectivos de la Ciudad de
Helsinki, la planificación, el desarrollo, la realización, la organización en
general, así como el control de dichos transportes colectivos son competencia,
salvo disposición en contrario, de la joukkoliikennelautakunta (comisión de
transportes colectivos) y de la Helsingin kaupungin liikennelaitos (empresa de
transportes de la Ciudad de Helsinki; en lo sucesivo, «empresa de transportes»),
que está subordinada a dicha comisión.
18
Según la normativa aplicable, corresponde a la comisión de los servicios
comerciales de la Ciudad de Helsinki decidir la adjudicación de los servicios de
transportes urbanos colectivos en función de los objetivos aprobados por el
ayuntamiento de Helsinki y la comisión de transportes colectivos. Además, a la
oficina de abastecimiento de la Ciudad de Helsinki le incumbe la ejecución de
las operaciones relativas a los contratos públicos de transporte urbano
colectivo.
19
En cuanto a la empresa de transportes, se trata de una empresa comercial
municipal que, desde el punto de vista funcional y económico, está dividida en
cuatro unidades de producción (autobuses, tranvías, metro y vías e inmuebles).
La unidad de producción relativa a los autobuses es HKL. La empresa de
transportes comprende asimismo una unidad principal de grupo, constituida por
una unidad de planificación y una unidad administrativa y económica. La unidad
de planificación desempeña la función de comitente por lo que respecta a la
preparación de las propuestas que deben presentarse a la comisión de transportes
colectivos, las líneas que deben someterse a licitación y el nivel de los
servicios exigidos. Desde el punto de vista económico, las unidades de
producción son distintas del resto de la empresa de transportes, con
contabilidades y balances separados.
El procedimiento de licitación controvertido en el procedimiento
principal
20
Mediante escrito de 1 de septiembre de 1997 y anuncio publicado en el Diario
Oficial de la Comunidades Europeas de 4 de septiembre de 1997 (DO S 171,
112327), la oficina de abastecimiento de la Ciudad de Helsinki solicitó ofertas
para la gestión de la red de autobuses urbanos de la Ciudad de Helsinki, según
itinerarios y horarios precisados en un documento que contiene siete lotes. El
litigio principal se refiere al lote n. 6 de dicho anuncio de licitación,
relativo a la línea n. 62.
21
De los autos se deduce que, según dicho anuncio de licitación, la adjudicataria
sería la empresa que hiciera la oferta más favorable para el ayuntamiento desde
el punto de vista económico global. Dicha apreciación debía tener en cuenta tres
criterios, a saber, el precio global solicitado para la explotación, la calidad
de los vehículos (autobuses) y la gestión por el empresario en materia de
calidad y medio ambiente.
22
En lo que atañe, en primer lugar, al precio global solicitado, la oferta más
interesante debía obtener 86 puntos y la cantidad de puntos de las demás ofertas
se calculaba según la siguiente fórmula: cantidad de puntos = importe de la
contraprestación por la explotación anual de la oferta más interesante dividido
por la oferta considerada y multiplicado por 86.
23
En segundo lugar, en cuanto a la calidad de los vehículos, un licitador podía
obtener un máximo de 10 puntos adicionales con arreglo a ciertos criterios. Así,
tales puntos se asignaban, en particular, por la utilización de autobuses que
tuvieran, por una parte, emisiones de óxidos de nitrógeno inferiores a 4
g/kWh (+ 2,5 puntos/autobús) o inferiores a 2 g/kWh (+ 3,5
puntos/autobús) y, por otra parte, un nivel de ruido inferior a 77 dB (+ 1
punto/autobús).
24
Por lo que respecta, por último, a la organización del empresario en materia de
calidad y de medio ambiente, debían concederse puntos adicionales por un
conjunto de criterios cualitativos y por un programa de conservación del medio
ambiente acreditados mediante certificación.
25
La oficina de abastecimiento de la Ciudad de Helsinki recibió ocho ofertas en
relación con el lote n. 6, entre las que se encontraban las de HKL y de Swebus
Finland Oy Ab [(en lo sucesivo, «Swebus»), posteriormente denominada Stagecoach
Finland Oy Ab (en lo sucesivo, «Stagecoach»), y más tarde Concordia]. La oferta
de esta última contenía dos propuestas, designadas como A y B.
26
El 12 de febrero de 1998, la comisión de servicios comerciales decidió elegir a
HKL como explotador de la línea que constituía el lote n. 6, dado que su oferta
se consideró globalmente como la más favorable desde el punto de vista
económico. De la resolución de remisión se desprende que Concordia (en aquel
momento Swebus) había formulado la oferta menos cara, y obtuvo 81,44 puntos por
su propuesta A y 86 puntos por su propuesta B. HKL había obtenido 85,75 puntos.
En lo que a los vehículos se refiere, HKL obtuvo la mayor cantidad de puntos, es
decir, 2,94, dado que Concordia (en aquel momento Swebus) obtuvo 0,77 puntos por
su propuesta A y -1,44 puntos por su propuesta B. Los 2,94 puntos obtenidos por
HKL por tal concepto incluían incrementos máximos por emisiones de óxidos de
nitrógeno inferiores a 2 g/kWh, así como por un nivel sonoro exterior
inferior a 77 dB. Concordia (en aquel momento Swebus) no obtuvo puntos
adicionales por los criterios relativos a las emisiones de óxidos de nitrógeno y
al nivel de ruido de los autobuses. HKL y Concordia obtuvieron la máxima
cantidad de puntos por sus certificados en materia de calidad y de medio
ambiente. En estas circunstancias, HKL obtuvo globalmente la mayor cantidad de
puntos, es decir, 92,69. Concordia (en aquel momento Swebus) quedó en segundo
lugar, obteniendo 86,21 puntos por su propuesta A y 88,56 puntos por su
propuesta B.
Desarrollo del procedimiento ante los órganos jurisdiccionales
nacionales
27
Concordia (en aquel momento Swebus) interpuso un recurso de anulación contra
dicha decisión de la comisión de servicios comerciales ante el Kilpailuneuvosto
(consejo de la competencia) (Finlandia), alegando, en particular, que la
asignación de puntos adicionales por unos vehículos cuyas emisiones de óxidos de
nitrógeno y ruido son inferiores a determinados límites no es equitativa y
resulta discriminatoria. Afirmaba que se habían atribuido puntos adicionales por
la utilización de un tipo de autobús que, en realidad, un único licitador, a
saber, HKL, podía proponer.
28
El Kilpailuneuvosto desestimó dicho recurso. Consideró que la entidad
adjudicadora tiene derecho a determinar el tipo de material que desea utilizar.
Declaró que la fijación de los criterios de elección y de su ponderación, no
obstante, debía hacerse de manera objetiva, teniendo en cuenta las necesidades
de la entidad adjudicadora y la calidad del servicio. Afirmó que, llegado el
caso, tal entidad debería poder justificar la procedencia de la elección y de la
aplicación de sus criterios de apreciación.
29
Dicho órgano jurisdiccional señaló que la decisión de la Ciudad de Helsinki de
dar preferencia a los autobuses poco contaminantes forma parte de la política
ecológica, cuyo objetivo consiste en reducir los perjuicios que para el medio
ambiente supone la circulación de los autobuses. Considera que ello no
constituye un vicio de procedimiento. Si se aplicara dicho criterio de forma no
equitativa contra un licitador, sería posible una intervención. No obstante, el
Kilpailuneuvosto afirmó que, si lo deseaban, todos los licitadores podían
adquirir autobuses que funcionaran con gas natural. Por lo tanto, llegó a la
conclusión de que no se había demostrado que el criterio de que se trata fuera
discriminatorio para Concordia.
30
Concordia (en aquel momento Stagecoach) interpuso un recurso ante el Korkein
hallinto-oikeus con el objeto de que se anulara la decisión del
Kilpailuneuvosto. A su juicio, la asignación de puntos adicionales a los
autobuses menos contaminantes y menos ruidosos favorecía a HKL, única empresa
licitadora que, en la práctica, podía utilizar vehículos capaces de obtener esos
puntos. Además, alegaba que, a efectos de la apreciación global de las ofertas,
no procedía tener en cuenta dichos factores ecológicos, que carecen de toda
relación directa con el objeto de la licitación.
31
En su resolución de remisión, el Korkein hallinto-oikeus señala, en primer
lugar, que, para determinar si es aplicable al caso de autos el Decreto
243/1995 o el Decreto 567/1994, debe analizarse si el contrato público
controvertido en el asunto principal está comprendido en el ámbito de aplicación
de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) o en el de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) . A este respecto observa que el
anexo VII de la Directiva 93/38 menciona, con respecto a la República de
Finlandia, tanto las entidades públicas o privadas que gestionan los servicios
de autobuses con arreglo a la laki luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä
(Ley sobre los Transportes de Personas por Carretera Sujetos a Autorización)
343/1991 como la empresa de transportes que gestiona el metro y la red de
tranvías de la Ciudad de Helsinki.
32
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que el examen del
asunto exige asimismo la interpretación de disposiciones de Derecho comunitario,
a fin de determinar si un ayuntamiento, cuando adjudica un contrato público como
el controvertido en el asunto principal, puede tener en cuenta consideraciones
ecológicas relativas a los vehículos propuestos. En efecto, si se admitiera la
argumentación de Concordia en cuanto a los puntos asignados en virtud de
criterios relativos al medio ambiente y a otros motivos, ello significaría que
los puntos obtenidos por su oferta B superarían los obtenidos por HKL.
33
El Korkein hallinto-oikeus observa al respecto que los artículos 36, apartado 1,
letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) no se refieren a los aspectos
medioambientales en la lista de los criterios para la determinación de la oferta
económicamente más ventajosa. Ahora bien, en sus
sentencias de 20 de septiembre de 1988 ( TJCE 1988, 26) , Beentjes
(31/1987, Rec. p. 4635), y de
28 de marzo de 1995 ( TJCE 1995, 35) , Evans Medical y Macfarlan Smith
(C-324/1993, Rec. p. I-563), el Tribunal de Justicia decidió que, para
determinar la oferta económicamente más ventajosa, la entidad adjudicadora podía
elegir los criterios de adjudicación del contrato. No obstante, dicha
posibilidad de elección sólo podía recaer sobre criterios dirigidos a
identificar la oferta más ventajosa económicamente.
34
Por último, el órgano jurisdiccional remitente se refiere a la
Comunicación de la Comisión de 11 de marzo de 1998 ( LCEur 1998, 1171) ,
titulada «Los contratos públicos en la Unión Europea» [COM(1998) 143 final], en
la que la Comisión sostiene que es lícito tener en cuenta consideraciones
medioambientales con el fin de elegir la oferta más ventajosa desde el punto de
vista económico global, en la medida en que para el propio organizador de la
licitación se deriva una ventaja directa de las propiedades ecológicas del
producto.
35
En estas circunstancias, el Korkein hallinto-oikeus decidió suspender el
procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales
siguientes:
«1) ¿Deben
interpretarse las disposiciones relativas al ámbito de aplicación de la
Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2561) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las
telecomunicaciones [...] y, en particular, su artículo 2, apartados 1, letra a),
2, letra c), y 4, en el sentido de que dicha Directiva es de aplicación al
procedimiento seguido por un ayuntamiento, en calidad de entidad adjudicadora,
para la adjudicación de un contrato relativo a la explotación de un servicio de
autobuses urbanos, en el supuesto de que:
–el
ayuntamiento sea competente, en su territorio, para la planificación, el
desarrollo, la ejecución y la organización en general, así como para el control
de los transportes colectivos,
–el
ayuntamiento disponga, para realizar las citadas tareas, de una comisión de
transportes colectivos y de una empresa municipal de transportes subordinada a
dicha comisión,
–la
empresa municipal de transportes posea una unidad de planificación, que actúa
como comitente, que prepare para la comisión de transportes colectivos
propuestas sobre las líneas que deben ser objeto de concurso y sobre el nivel de
calidad del servicio que debe exigirse, y
–la
empresa municipal de transportes disponga de unidades de producción que, desde
el punto de vista económico, sean distintas del resto de la empresa y, entre
otras, de una unidad especializada en el transporte en autobús, que participe en
licitaciones relacionadas con tal actividad?
2) ¿Debe interpretarse la normativa comunitaria relativa a los contratos
públicos y, en particular, el artículo 36, apartado 1, de la
Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 ( LCEur 1992,
2431) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de servicios [...] o la disposición semejante (artículo 34,
apartado 1) de la Directiva 93/38/CEE, en el sentido de que un
ayuntamiento que, como entidad adjudicadora, organiza una licitación sobre la
explotación de un servicio de autobuses urbanos, puede incluir, entre los
criterios para adjudicar el contrato público que debe celebrarse sobre la base
de la oferta económicamente más ventajosa, además del precio propuesto, la
gestión ecológica y cualitativa del explotador u otras características de los
vehículos, así como la reducción de las emisiones de óxidos de nitrógeno o de
ruidos, según las modalidades que figuran en la licitación, de forma que, si las
emisiones de óxidos de nitrógeno o el nivel de ruido de ciertos vehículos son
inferiores a un determinado límite, pueden asignarse puntos adicionales a
efectos de la comparación de las ofertas?
3) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿deben interpretarse
las normas de Derecho comunitario en materia de contratos públicos en el sentido
de que, no obstante, está prohibida la asignación de puntos adicionales en razón
de las propiedades mencionadas de los vehículos, en lo que atañe a emisiones de
óxidos de nitrógeno o al nivel de ruido, siempre que conste de antemano que la
propia empresa de transportes de la ciudad organizadora de la licitación, que
gestiona la red de autobuses, puede proponer unos vehículos que cumplan los
requisitos establecidos, posibilidad que, por lo demás, dadas las
circunstancias, sólo tienen unas cuantas empresas del sector?».
Sobre
las cuestiones prejudiciales
36
Procede destacar, con carácter preliminar, que tal como se desprende de la
resolución de remisión, los motivos invocados por Concordia en apoyo de su
recurso de casación ante el Korkein hallinto-oikeus se basan exclusivamente en
la supuesta ilegalidad del sistema de puntuación de los criterios relativos a
los vehículos previstos en la licitación de que se trata en el asunto
principal.
37
Así, mediante sus cuestiones segunda y tercera, el órgano jurisdiccional
remitente pregunta, fundamentalmente, por una parte, si el artículo 36, apartado
1, de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) o el artículo 34, apartado 1,
letra a), de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) permiten incluir, entre los
criterios del contrato público que debe celebrarse sobre la base de la oferta
económicamente más ventajosa, la reducción de las emisiones de óxidos de
nitrógeno o del nivel de ruido de los vehículos, de forma que, si dichas
emisiones o el nivel de ruido son inferiores a un determinado límite, pueden
asignarse puntos adicionales a efectos de la comparación de las ofertas.
38
Por otra parte, pregunta también si las normas establecidas en las referidas
Directivas, y en particular el principio de igualdad de trato, permiten tener en
cuenta tales criterios cuando consta de antemano que la propia empresa de
transportes de la ciudad organizadora de la licitación es una de las pocas
empresas que pueden ofrecer unos vehículos que cumplan los criterios
mencionados.
39
Pues bien, se ha de señalar que las disposiciones de los artículos 36, apartado
1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) tienen, esencialmente, el mismo
tenor literal.
40
Además, tal y como se desprende de la resolución de remisión, no hubo, en el
marco del litigio principal, ninguna pregunta sobre la normativa nacional o
comunitaria aplicable.
41
En efecto, según resulta del tenor de la primera cuestión, el Korkein
hallinto-oikeus no pregunta al Tribunal de Justicia por la aplicabilidad de
la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) , sino únicamente por la
aplicabilidad de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) al litigio principal.
42
Por consiguiente, procede considerar, por una parte, que las cuestiones segunda
y tercera se refieren a la conformidad de los criterios de adjudicación de
contratos, como los controvertidos en el asunto principal, con las disposiciones
pertinentes de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y, por otra, que mediante su
primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente,
si la respuesta a estas cuestiones sería diferente en el supuesto de que la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) fuera aplicable. De ello resulta
que se debe examinar sucesivamente las cuestiones segunda y tercera y
posteriormente, en último término, la primera cuestión.
Sobre la segunda cuestión
43
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide
esencialmente que se dilucide si el artículo 36, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) debe interpretarse en el sentido
de que, cuando, en el marco de un contrato público relativo a la prestación de
servicios de transporte urbano en autobús, una entidad adjudicadora decide
adjudicar dicho contrato al licitador que haya presentado la oferta
económicamente más ventajosa, puede tener en cuenta la reducción de las
emisiones de óxidos de nitrógeno o de ruido de los vehículos, de forma que, si
tales emisiones o tal nivel de ruido son inferiores a un determinado límite,
pueden asignarse puntos adicionales a efectos de la comparación de las
ofertas.
Observaciones presentadas al Tribunal de Justicia
44
Concordia considera que, en un procedimiento de contratación pública, los
criterios de decisión siempre deben ser de naturaleza económica, según el tenor
de las disposiciones de Derecho comunitario pertinentes. Si el objetivo de la
entidad adjudicadora fuera ajustarse a consideraciones de orden ecológico o de
otro tipo, habría que utilizar un procedimiento distinto del de licitación
pública.
45
En cambio, las demás partes del asunto principal, los Estados miembros que han
presentado observaciones y la Comisión sostienen que pueden incluirse criterios
de orden ecológico entre los que rigen la adjudicación de un contrato público.
Se refieren, en primer lugar, a los artículos 36, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) , que enumeran sólo a modo de
ejemplo los elementos que la entidad adjudicadora puede tomar en consideración
cuando adjudica un contrato de este tipo; se remiten seguidamente al artículo
6
CE ( RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695) , que, según alegan, exige la
integración de la protección del medio ambiente en las demás políticas de la
Comunidad; por último, hacen referencia a las
sentencias Beentjes ( TJCE 1988, 26) así como Evans Medical y
Macfarlan Smith ( TJCE 1995, 35) , antes citadas, que permiten a la
entidad adjudicadora elegir los criterios que considere pertinentes a la hora de
apreciar las ofertas presentadas.
46
En particular, la Ciudad de Helsinki y el Gobierno finlandés señalan que redunda
en interés de ésta y en el de sus habitantes que las emanaciones nocivas se
limiten lo más posible. En efecto, la propia Ciudad de Helsinki, a la que
incumbe la protección del medio ambiente en su territorio, lograría de este modo
una reducción directa del gasto en el sector médico social,
que representa alrededor del 50% de su presupuesto global. Considera que los
factores que contribuyen, aunque sea modestamente, a mejorar la salud general de
la población, permiten reducir dichas cargas rápidamente y en proporciones
considerables.
47
El Gobierno helénico añade que la facultad de apreciación conferida a las
autoridades nacionales, en cuanto a la elección de los criterios de adjudicación
de contratos públicos, implica que esa elección no sea arbitraria y que los
criterios que se tomen en consideración no infrinjan disposiciones del
Tratado CE ( LCEur 1986, 8) y, en particular, no violen los principios
fundamentales que lo informan, como el derecho de establecimiento, la libre
prestación de servicios y la prohibición de discriminación por razón de
nacionalidad.
48
El Gobierno neerlandés puntualiza que los criterios de adjudicación de contratos
públicos aplicados por la entidad adjudicadora siempre deben tener una dimensión
económica. Considera, no obstante, que en el asunto principal concurre este
requisito, dado que la Ciudad de Helsinki es a la vez la entidad adjudicadora y
el responsable económico de la política medioambiental.
49
El Gobierno austriaco alega que las
Directivas 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y
93/38 ( LCEur 1993, 2561) establecen dos restricciones esenciales a
la elección de criterios de adjudicación de contratos públicos. Por una parte,
los criterios elegidos por la entidad adjudicadora deben tener relación con el
contrato que debe adjudicarse y permitir determinar la oferta económicamente más
ventajosa para dicha entidad. Por otra parte, tales criterios deben permitir
orientar la facultad de apreciación reconocida a la entidad adjudicadora de
manera objetiva y no deben contener elementos de elección arbitraria. Además,
según este Gobierno, los criterios de adjudicación deben estar directamente
relacionados con el objeto del contrato público, tener efectos que puedan
medirse objetivamente y ser económicamente cuantificables.
50
En el mismo sentido, el Gobierno sueco sostiene que la libertad de elección de
que dispone la entidad adjudicadora es limitada, en la medida en que los
criterios de adjudicación deben estar en relación con el contrato público que
debe adjudicarse y ser apropiados para determinar la oferta más favorable desde
el punto de vista económico. Añade que dichos criterios deben atenerse asimismo
a las normas del Tratado sobre la libre circulación de mercancías y de
servicios.
51
Según el Gobierno del Reino Unido, las disposiciones de los artículos 36,
apartado 1, de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) deben interpretarse en el
sentido de que, en la organización de un procedimiento de adjudicación para la
explotación de servicios de transporte en autobús, una autoridad o una entidad
adjudicadora puede tomar en consideración, entre otros criterios de adjudicación
del contrato, criterios medioambientales para apreciar la oferta más favorable
desde el punto de vista económico, siempre que tales criterios permitan comparar
todas las ofertas, tengan relación con los servicios solicitados y hayan sido
publicados con antelación.
52
La Comisión considera que los criterios de adjudicación de contratos públicos
que pueden tenerse en cuenta para apreciar la oferta económicamente más
ventajosa deben cumplir cuatro requisitos. A su juicio, dichos criterios deben
ser objetivos, aplicables a todas las ofertas, estrictamente relacionados con el
objeto del contrato de que se trate y suponer una ventaja económica que redunde
en beneficio directo de la entidad adjudicadora.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53
Procede recordar, a este respecto, que el artículo 36, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) establece que los criterios en
que pueden basarse las entidades adjudicadoras para la adjudicación de los
contratos pueden ser, cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente
más ventajosa, distintos criterios que variarán en función del contrato, por
ejemplo, en particular, la calidad, la perfección técnica, las características
estéticas y funcionales, la asistencia y el servicio técnico, la fecha de
entrega, el plazo de entrega o de ejecución, el precio.
54
Para determinar si la entidad adjudicadora puede, con arreglo al mencionado
artículo 36, apartado 1, letra a) ( LCEur 1992, 2431) , tomar en
consideración criterios de naturaleza ecológica y, en su caso, en qué
condiciones, debe observarse, en primer lugar, que, como se desprende claramente
del tenor de dicha disposición y, en particular, del uso de la expresión «por
ejemplo», los criterios que pueden adoptarse como criterios de adjudicación de
un contrato público a la oferta económicamente más ventajosa no se enumeran con
carácter exhaustivo (véase también, en este sentido, la
sentencia de 18 de octubre de 2001 [ TJCE 2001, 284] , SIAC Construction,
C-19/2000, Rec. p. I-7725, apartado 35).
55
En segundo lugar, el referido
artículo 36, apartado 1, letra a) ( LCEur 1992, 2431) , no puede
interpretarse en el sentido de que cada uno de los criterios de adjudicación
adoptados por la entidad adjudicadora con el fin de identificar la oferta
económicamente más ventajosa debe ser necesariamente de naturaleza meramente
económica. En efecto, no cabe excluir que factores que no son puramente
económicos puedan afectar al valor de una oferta para dicha entidad
adjudicadora. Esta observación queda también corroborada por el propio tenor
literal de esta disposición, que alude expresamente al criterio relativo a las
características estéticas de una oferta.
56
Además, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la coordinación
comunitaria de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos tiene
por objeto suprimir las trabas a la libre circulación de servicios y de
mercancías (véase, en particular, la
sentencia SIAC Construction [ TJCE 2001, 284] , antes citada, apartado
32).
57
Habida cuenta de este objetivo y también del artículo 130 R, apartado 2, párrafo
primero, del
Tratado CE ( LCEur 1986, 8) , que el
Tratado de Amsterdam ( RCL 1999, 1205 y LCEur 1997, 3620) ha trasladado,
modificándolo ligeramente, al artículo 6
CE ( RCL 1999, 1205 ter y LCEur 1997, 3695) , y que establece que las
exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la
definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad,
procede afirmar que el artículo 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) no excluye la posibilidad de que
la entidad adjudicadora utilice criterios relativos a la conservación del medio
ambiente para la apreciación de la oferta económicamente más ventajosa.
58
No obstante, esta afirmación no significa que la mencionada entidad pueda tener
en cuenta cualquier criterio de tal naturaleza.
59
En efecto, si bien el artículo 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) deja a la entidad adjudicadora
la elección de los criterios de adjudicación del contrato que pretenda aplicar,
tal elección sólo puede recaer sobre criterios dirigidos a identificar la oferta
más ventajosa económicamente (véase, a este respecto, sobre los contratos
públicos de obras, las sentencias antes citadas,
Beentjes [ TJCE 1988, 26] , apartado 19,
Evans Medical y Macfarlan Smith [ LCEur 1995, 35] , apartado 42, y
SIAC Construction [ TJCE 2001, 284] , apartado 36). Como una oferta se
refiere necesariamente al objeto del contrato, los criterios de adjudicación que
pueden aplicarse con arreglo a dicha disposición deben estar también
relacionados con el objeto del contrato.
60
Así, procede recordar en primer lugar que, como el Tribunal de Justicia ya ha
declarado, para determinar la oferta económicamente más ventajosa, la entidad
adjudicadora debe, en efecto, poder apreciar las ofertas presentadas y adoptar
una decisión sobre la base de criterios cualitativos y cuantitativos que varían
en función del contrato de que se trate (véase, en este sentido, sobre los
contratos públicos de obras, la sentencia de 28 de marzo de 1985,
Comisión/Italia, 274/1983, Rec. p. 1077, apartado 25).
61
Además, se desprende también de la jurisprudencia que resultaría incompatible
con el artículo 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) un criterio de adjudicación que
implicase la atribución a la entidad adjudicadora de una libertad incondicional
de elección para la adjudicación del contrato a un licitador (véanse, a este
respecto, las
sentencias antes citadas Beentjes [ TJCE 1988, 26] , apartado 26, y
SIAC Construction [ TJCE 2001, 284] , apartado 37).
62
Seguidamente, debe destacarse que la aplicación de los criterios para determinar
la oferta económicamente más ventajosa, debe respetar todas las normas de
procedimiento de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y, especialmente, las normas de
publicidad que contiene. Se desprende de lo anterior que, con arreglo al
artículo 36, apartado 2, de la misma, todos los criterios de este tipo han de
mencionarse expresamente en el pliego de condiciones o en el anuncio de
licitación, cuando resulte posible, en orden decreciente de la importancia que
se les atribuye, para que los contratistas puedan conocer su existencia y
alcance (véanse, en este sentido, en relación con los contratos públicos de
obras, las
sentencias Beentjes [ TJCE 1988, 26] , antes citada, apartados 31 y 36, y
de
26 de septiembre de 2000 [ TJCE 2000, 221] , Comisión/Francia,
C-225/1998, Rec. p. I-7445, apartado 51).
63
Por último, tales criterios deben respetar todos los principios fundamentales
del Derecho comunitario y, en particular, el principio de no discriminación que
se deriva de las disposiciones del Tratado en materia de derecho de
establecimiento y de libre prestación de servicios (véase, en este sentido,
las
sentencias, antes citadas, Beentjes [ TJCE 1988, 26] , apartado 29,
y
Comisión/Francia [ TJCE 2000, 221] , apartado 50).
64
De estas consideraciones resulta que, cuando la entidad adjudicadora decide
adjudicar un contrato al licitador que ha presentado la oferta económicamente
más ventajosa, con arreglo al artículo 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) , puede tener en cuenta
criterios relativos a la conservación del medio ambiente siempre que tales
criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no atribuyan a dicha
entidad una libertad incondicional de elección, se mencionen expresamente en el
pliego de condiciones o en el anuncio de licitación y respeten todos los
principios fundamentales del Derecho comunitario y, en particular, el principio
de no discriminación.
65
Por lo que respecta al asunto principal, procede señalar, en primer lugar, que
los criterios relativos al nivel de las emisiones de óxidos de nitrógeno y al
nivel de ruido de los autobuses, como los controvertidos en dicho asunto, deben
considerarse relacionados con el objeto de un contrato relativo a la prestación
de servicios de transporte urbano en autobús.
66
En segundo lugar, los criterios que consisten en la asignación de puntos
adicionales a las ofertas que cumplan determinadas exigencias medioambientales
específicas y objetivamente cuantificables no confieran a la entidad
adjudicadora una libertad incondicional de elección.
67
Además, procede recordar que, como se ha indicado en los apartados 21 a 24 de la
presente sentencia, los criterios controvertidos en el asunto principal se
mencionaban expresamente en el anuncio de licitación publicado por la oficina de
abastecimiento de la Ciudad de Helsinki.
68
Ha de señalarse, por último, que la cuestión de si los criterios de que se trata
en el asunto principal respetan, en particular, el principio de no
discriminación se deberá examinar en el marco de la respuesta que haya de darse
a la tercera cuestión prejudicial, que versa precisamente sobre este
extremo.
69
Por consiguiente, habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede
responder a la segunda cuestión que el artículo 36, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) debe interpretarse en el sentido
de que, cuando, en el marco de un contrato público relativo a la prestación de
servicios de transporte urbano en autobús, la entidad adjudicadora decide
adjudicar un contrato al licitador que ha presentado la oferta económicamente
más ventajosa, puede tener en cuenta criterios ecológicos, como el nivel de las
emisiones de óxidos de nitrógeno o el nivel de ruido de los autobuses, siempre
que tales criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no confieran
a dicha entidad adjudicadora una libertad incondicional de elección, se
mencionen expresamente en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación
y respeten todos los principios fundamentales del Derecho comunitario y, en
particular, el principio de no discriminación.
Sobre la tercera cuestión
70
Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita
fundamentalmente que se dilucide si el principio de igualdad de trato se opone a
que se tomen en consideración criterios relacionados con la protección del medio
ambiente, como los controvertidos en el asunto principal, debido a que la propia
empresa de transportes de la entidad adjudicadora es una de las pocas empresas
que pueden ofrecer unos vehículos que cumplan los criterios mencionados.
Observaciones presentadas al Tribunal de Justicia
71
Concordia alega que la posibilidad de utilizar autobuses que funcionaran con gas
natural, que, en la práctica, eran los únicos que respondían al criterio
adicional de reducción de emisiones de óxidos de nitrógeno y de ruido, era muy
limitada. En efecto, señala que en el momento de la licitación en todo el
territorio de Finlandia sólo existía una estación de servicio que suministrara
gas natural. La capacidad de dicha estación permitía abastecer a unos quince
autobuses que funcionaran con gas. Ahora bien, señala, justo antes de la
licitación controvertida, HKL encargó once autobuses nuevos que funcionaban con
gas, lo que, a su juicio, significa que se utilizaba plenamente la capacidad de
la estación y que no era posible que en ella repostaran otros vehículos. Además,
indica que la única estación existente tenía un carácter meramente
provisional.
72
Concordia deduce de ello que HKL era la única licitadora que realmente podía
ofrecer autobuses que funcionaran con gas. Por lo tanto, propone que se responda
a la tercera cuestión que la asignación de puntos en función de las emisiones de
óxidos de nitrógeno y de la reducción del ruido es improcedente, al menos en el
caso de que no todos los operadores del sector afectado tengan la posibilidad,
siquiera teórica, de ofrecer los servicios que dan derecho a dicha
asignación.
73
La Ciudad de Helsinki alega que no tenía ninguna obligación de someter al
procedimiento de adjudicación sus propios transportes en autobús, ni con arreglo
a la normativa comunitaria ni a la legislación finlandesa. En efecto, habida
cuenta de que una adjudicación entraña siempre actuaciones y costes adicionales,
no habría tenido ningún motivo razonable para organizar dicha adjudicación si le
hubiera constado que únicamente la empresa de la que es propietaria podía
ofrecer unos vehículos que reunieran los requisitos establecidos en el anuncio
de licitación, o si realmente hubiera querido reservarse la explotación de
dichos transportes.
74
El Gobierno finlandés considera que la apreciación de la objetividad de los
criterios fijados en la licitación de que se trata en el asunto principal
compete, en definitiva, al órgano jurisdiccional nacional.
75
El Gobierno neerlandés alega que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
se desprende que los criterios de adjudicación deben ser objetivos y que no
puede producirse ninguna discriminación entre los licitadores. No obstante, en
los apartados 32 y 33 de la
sentencia de 16 de septiembre de 1999 ( TJCE 1999, 198) , Fracasso y
Leitschutz (C-27/1998, Rec. p. I-5697), el Tribunal de Justicia declaró
efectivamente que, cuando al término de un procedimiento de adjudicación de
contratos públicos, solamente queda una oferta, la entidad adjudicadora no está
obligada a adjudicar el contrato al único licitador que haya sido considerado
apto para participar. Sostiene que, sin embargo, de ello no se deduce que en el
caso de que sólo quedase un licitador a causa de los criterios de adjudicación
aplicados, dichos criterios serían ilícitos. En cualquier caso, afirma,
corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si en el asunto
principal se falseó la competencia efectiva.
76
Según el Gobierno austriaco, la utilización de los criterios de adjudicación de
que se trata en el asunto principal es, en principio, lícita, incluso en el caso
de que, como sucede en el litigio sometido al órgano jurisdiccional remitente,
sólo un número relativamente restringido de licitadores pueda ajustarse a ellos.
Considera que, no obstante, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia (
sentencia de 22 de septiembre de 1988 [ TJCE 1988, 42] ,
Comisión/Irlanda, 45/1987, Rec. p. 4929), parece que existe un límite
a la procedencia de ciertas normas ecológicas mínimas, cuando los criterios
empleados restringen el mercado del servicio o del producto que ha de prestarse
hasta tal punto que sólo subsista un único licitador. Sin embargo, nada indica
que ello ocurra en el asunto principal.
77
El Gobierno sueco alega que el hecho de tener en cuenta el criterio de las
emisiones de óxidos de nitrógeno de la manera en que se hizo en el asunto
principal implicaba dar un trato más favorable al licitador que disponía de
autobuses que funcionaban con gas o con alcohol. Según dicho Gobierno, nada
impedía, sin embargo, a los demás licitadores adquirir tales autobuses. Afirma
que dichos vehículos estaban disponibles en el mercado desde hace muchos años
antes.
78
El Gobierno sueco considera que el hecho de conceder puntos adicionales en razón
de las bajas emisiones de óxidos de nitrógeno y del escaso nivel de ruido de los
autobuses que el licitador pretende poner en circulación no constituye una
discriminación directa, sino que se aplica de manera indistinta. Además, a
juicio de dicho Gobierno, no parece que la referida bonificación sea
indirectamente discriminatoria en el sentido de que favorezca necesariamente a
HKL.
79
Según el Gobierno del Reino Unido, la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) no prohíbe la asignación de
puntos adicionales en la evaluación de las ofertas cuando se sabe de antemano
que existen pocas empresas que potencialmente puedan obtener dichos puntos
adicionales, en la medida en que la autoridad adjudicadora haya hecho constar
tal posibilidad de obtener tales puntos adicionales en la fase del anuncio de
licitación.
80
La Comisión estima que, habida cuenta de las opiniones divergentes de las partes
del litigio principal, no puede determinar si los criterios aplicados en el
asunto principal violan el principio de igualdad de trato de los licitadores.
Por lo tanto, a su juicio, corresponde al órgano jurisdiccional remitente
pronunciarse sobre esta cuestión y determinar, sobre la base de indicios
objetivos, pertinentes y concordantes, si se aplicaron dichos criterios con el
fin exclusivo de elegir la empresa admitida o si fueron establecidos para tal
fin.
Apreciación del Tribunal de Justicia
81
Se debe señalar, a este respecto, que el deber de respetar el principio de
igualdad de trato responde a la esencia misma de las directivas en materia de
contratos públicos, que tienen por objeto, en particular, favorecer el
desarrollo de una competencia efectiva en los sectores que están comprendidos en
sus ámbitos de aplicación respectivos y que enuncian los criterios de
adjudicación del contrato tendentes a garantizar dicha competencia (véase, en
este sentido, la
sentencia de 22 de junio de 1993 [ TJCE 1993, 98] ,
Comisión/Dinamarca, C-243/1989, Rec. p. I-3353, apartado 33).
82
Así, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 64 de la presente
sentencia, los criterios de adjudicación deben respetar el principio de no
discriminación que se deriva de las disposiciones del Tratado en materia de
derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios.
83
En el caso de autos ha de señalarse, en primer lugar, que, tal como se desprende
de la resolución de remisión, los criterios de adjudicación de que se trata en
el asunto principal eran objetivos e indistintamente aplicables a todas las
ofertas. Además, dichos criterios estaban directamente relacionados con los
vehículos ofrecidos e integrados en un sistema de asignación de puntos. Por
último, en el marco de dicho sistema, se podían conceder puntos adicionales
sobre la base de otros criterios relacionados con los vehículos, como la
utilización de autobuses de plataforma baja, el número de asientos ordinarios y
supletorios así como la antigüedad de los autobuses.
84
Además, como Concordia reconoció en la vista, esta empresa ganó la licitación
relativa a la línea núm. 15 de la red de autobuses urbanos de la Ciudad de
Helsinki, a pesar de que dicha licitación exigía expresamente la utilización de
vehículos que funcionaran con gas.
85
Procede, por tanto, declarar que, en un contexto fáctico de este tipo, el hecho
de que sólo un número reducido de empresas entre las que se encontraba una que
pertenecía a la entidad adjudicadora pudiera cumplir uno de los criterios
aplicados por dicha entidad para determinar la oferta económicamente más
ventajosa no puede, por sí solo, constituir una violación del principio de
igualdad de trato.
86
En estas circunstancias, procede responder a la tercera cuestión que el
principio de igualdad de trato no se opone a que se tomen en consideración
criterios relacionados con la protección del medio ambiente, como los
controvertidos en el asunto principal, por el mero hecho de que la propia
empresa de transportes de la entidad adjudicadora sea una de las pocas empresas
que pueden ofrecer unos vehículos que cumplan los criterios mencionados.
Sobre la primera cuestión
87
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta,
fundamentalmente, si la respuesta a las cuestiones segunda y tercera sería
diferente si el procedimiento de adjudicación del contrato público de que se
trata en el asunto principal estuviera comprendido en el ámbito de aplicación de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) .
88
A este respecto, debe recordarse, en primer lugar, que las disposiciones de los
artículos 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) tienen, esencialmente, el mismo
tenor literal.
89
Procede observar, en segundo lugar, que la redacción de las disposiciones
relativas a los criterios de adjudicación tanto de la
Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2559) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1) como de la
Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2560) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), es también sustancialmente
idéntica a la de los artículos 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50 ( LCEur 1992, 2431) y 34, apartado 1, letra a), de
la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) .
90
Es importante precisar, en tercer lugar, que tales directivas constituyen,
conjuntamente, el núcleo del Derecho comunitario en materia de contratos
públicos y pretenden alcanzar objetivos similares en sus respectivos ámbitos de
aplicación.
91
En estas circunstancias, no hay ningún motivo para interpretar de diferente
manera dos disposiciones que están comprendidas en el mismo ámbito del Derecho
comunitario y redactadas de forma sustancialmente idéntica.
92
Por lo demás, procede recordar que, en el apartado 33 de la
sentencia Comisión/Dinamarca ( TJCE 1993, 98) , antes citada, el
Tribunal de Justicia ya declaró que el deber de respetar el principio de
igualdad de trato responde a la esencia misma de todas las directivas en materia
de contratos públicos. Pues bien, de los autos del asunto principal no se
desprende ningún elemento que demuestre que, por lo que respecta a la elección
de los criterios de adjudicación por parte de la entidad adjudicadora, la
interpretación de dicho principio debería, en el caso de autos, depender de la
directiva particular aplicable al contrato de que se trata.
93
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que la respuesta a las
cuestiones segunda y tercera no sería diferente si el procedimiento de
adjudicación del contrato público de que se trata en el asunto principal
estuviera comprendido en el ámbito de aplicación de la
Directiva 93/38 ( LCEur 1993, 2561) .
Costas
94
Los gastos efectuados por los Gobiernos finlandés, helénico, neerlandés,
austriaco, sueco y del Reino Unido, así como por la Comisión, que han presentado
observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el
carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional,
corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Korkein hallinto-oikeus
mediante resolución de 17 de diciembre de 1999, declara:
1)
El artículo 36, apartado 1, letra a), de la
Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992 ( LCEur 1992,
2431) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
contratos públicos de servicios, debe interpretarse en el sentido de que,
cuando, en el marco de un contrato público relativo a la prestación de servicios
de transporte urbano en autobús, la entidad adjudicadora decide adjudicar un
contrato al licitador que ha presentado la oferta económicamente más ventajosa,
puede tener en cuenta criterios ecológicos, como el nivel de las emisiones de
óxidos de nitrógeno o el nivel de ruido de los autobuses, siempre que tales
criterios estén relacionados con el objeto del contrato, no confieran a dicha
entidad adjudicadora una libertad incondicional de elección, se mencionen
expresamente en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación y
respeten todos los principios fundamentales del Derecho comunitario y, en
particular, el principio de no discriminación.
2)
El principio de igualdad de trato no se opone a que se tomen en consideración
criterios relacionados con la protección del medio ambiente, como los
controvertidos en el asunto principal, por el mero hecho de que la propia
empresa de transportes de la entidad adjudicadora sea una de las pocas empresas
que pueden ofrecer unos vehículos que cumplan los criterios mencionados.
3)
La respuesta a las cuestiones segunda y tercera no sería diferente si el
procedimiento de adjudicación del contrato público de que se trata en el asunto
principal estuviera comprendido en el ámbito de aplicación de la
Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 ( LCEur 1993,
2561) , sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de
contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las
telecomunicaciones. Rodríguez Iglesias Jann Macken Gulmann Edward La Pergola
Wathelet Schintgen SkourisPronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17
de septiembre de 2002.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias